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Le 11 avril 2019 - Projet de loi C-68, Loi modifiant la Loi sur les pêches et d’autres lois en conséquence - Divers témoins

La sénatrice Poirier : J’ai quelques questions à poser. Si je manque de temps, je suis sûre que vous me le ferez savoir. Ma première question s’adresse aux représentants d’Hydroélectricité Canada. Dans une lettre envoyée à l’ancien ministre des Pêches, Dominic LeBlanc, vous avez mis en relief trois grandes conséquences pour les projets hydroélectriques existants ou à venir. Pouvez-vous nous parler davantage des répercussions sur la production d’énergie éolienne et solaire pouvant donner lieu à plus d’émissions de gaz à effet de serre?

Mme Audouin : Dans nos représentations, nous essayons toujours de souligner l’importance que revêt l’énergie hydroélectrique pour notre pays. D’ailleurs, dans mes observations préliminaires, j’ai fait remarquer que l’hydroélectricité représente 60 p. 100 de la production totale d’électricité propre et renouvelable au Canada. C’est énorme. Cela fait de nous le deuxième producteur en importance au monde, et notre réseau figure parmi les moins polluants du monde.

Si les règlements en place viennent compliquer le fonctionnement de ces installations et la construction de nouveaux sites, nous voyons là un risque réel. En l’occurrence, le projet de loi C-58 pourrait compromettre les nouveaux projets de développement et mettre en péril leur viabilité opérationnelle et fonctionnelle. Il y aurait ainsi des effets en cascade, car nous ne serions pas en mesure de contribuer à la décarbonisation de l’économie autant que nous le faisons maintenant. Voilà donc à quoi se rapporte le commentaire dans cette lettre.

La sénatrice Poirier : Parlons maintenant un peu du processus réglementaire. Comme vous l’avez dit, au Canada, nous avons déjà un processus réglementaire très rigoureux pour les projets hydroélectriques. L’ajout de la disposition sur le débit d’eau au projet de loi aura pour effet de rendre impossible la réalisation de nouveaux ou futurs projets, si j’ai bien compris. Avez-vous eu des discussions avec le ministère et le ministre des Pêches au sujet de la disposition du projet de loi C-68 concernant le débit d’eau et, le cas échéant, sont-ils disposés à la modifier?

Mme Audouin : Je vais laisser Dan Gibson donner plus de précisions sur le débit d’eau pour faire suite à ce qu’il a dit tout à l’heure. Nous avons parlé avec le ministère des Pêches et des Océans, qui est un de nos principaux intervenants gouvernementaux. Les discussions sont en cours. Selon une déclaration publique faite au Sénat il y a quelques semaines ou quelques mois par un sénateur, le gouvernement se dit favorable à l’idée de modifier l’article 2.2. Nous attendons tous de voir à quoi cela pourrait ressembler.

M. Gibson : Je suis heureux que vous ayez soulevé tout à l’heure la question du débit. Les attributs d’un habitat de poisson sont variés et nombreux : débit, température, substrat, vitesses, végétation aquatique, degrés-jours et productivité. Ce sont tous des attributs de l’habitat, mais pris séparément, ils ne constituent pas en soi l’habitat. Par contre, ils y contribuent tous.

Vous parlez de la disposition sur le débit et des projets futurs en Ontario. En ce qui concerne précisément votre question, lorsqu’on élargit le sens du terme « habitat », on peut le réduire à un seul attribut. On crée ainsi la possibilité de contestations à l’étape de la réalisation d’un projet lorsqu’il s’agit de proposer un changement au régime d’écoulement actuel d’un réseau hydrographique géré d’une façon ou d’une autre. Cela vaut non seulement pour les nouvelles installations, mais aussi pour la construction d’une centrale hydroélectrique sur un cours d’eau existant qui est déjà géré. Si votre projet propose d’apporter un changement à la gestion existante, quelqu’un aura ainsi la possibilité de le contester en invoquant une disposition de la Loi sur les pêches parce que vous retenez l’eau ou parce que vous modifiez le régime du débit d’eau, son échelonnement dans le temps et sa qualité.

Je le répète, la possibilité d’une telle contestation en fonction d’un attribut de l’habitat crée de nombreux problèmes ayant des effets en cascade, au sens figuré comme au sens propre, sur le paysage pour les projets à venir.

La sénatrice Poirier : Pour ce qui est de la disposition sur le débit d’eau dans le projet de loi, je crois comprendre qu’elle y a été ajoutée à une étape tardive de l’étude en comité par la députée du Parti vert, Elizabeth May, mais le gouvernement l’a conservée dans le projet de loi à l’étape de la troisième lecture. Avez-vous eu des discussions avec le ministre sur la raison pour laquelle on a gardé cette disposition dans le projet de loi? Les représentants du ministère des Pêches et des Océans ou le ministre lui-même vous ont-ils expliqué comment ils entendent faire respecter la quantité, l’échelonnement dans le temps et la qualité du débit d’eau?

M. Gibson : J’ai eu le privilège d’en parler avec, si je ne me trompe pas, le secrétaire parlementaire du ministre. Ils continuent de réitérer l’indépendance du comité parlementaire pour ce qui est de présenter des modifications ou des amendements au projet de loi, et ils tiennent à appuyer cette indépendance.

Cela dit, il va de soi que nous avons dû effectuer une évaluation des risques ou des impacts liés aux changements perpétuels du débit d’eau. Nous avons dû établir en quoi consisterait, à notre avis, une disposition en la matière aux termes de la Loi sur les pêches et ce que cela signifierait pour notre industrie. Nous examinons d’emblée les débits.

Je vais vous citer quelques statistiques. Par exemple, l’Ontario Power Generation prévoit une perte de 0,8 à 1,4 térawatt d’énergie renouvelable propre dans notre province si la disposition sur le débit d’eau est adoptée et mise en œuvre, dans sa forme actuelle. Il en coûterait aux contribuables environ 72 millions de dollars par année.

Plus important encore, pour compenser cette perte d’énergie hydroélectrique, il faut recourir à une source d’énergie de pointe. Nous ne pouvons pas nécessairement contrebalancer la perte de cette énergie au moyen de l’énergie solaire ou éolienne, même si nous y tenons. En toute honnêteté, nous la remplacerions par une source d’énergie de pointe et, dans le contexte de l’Ontario, il s’agit actuellement du gaz naturel. Cela ajouterait plusieurs millions de tonnes de CO2 dans le réseau, qui ne produit presque aucune émission de gaz à effet de serre en ce moment.

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La sénatrice Poirier : Ma question s’adresse à l’Association canadienne de l’électricité, à M. Toner. Comment Pêches et Océans a-t-il répondu exactement à vos préoccupations quant au fait que le projet de loi C-68 pourrait décourager les nouveaux investissements en hydroélectricité?

M. Toner : Les discussions que nous avons eues jusqu’à maintenant avec des intervenants de divers échelons du ministère — nous sommes presque allés jusqu’au ministre — n’ont pas été très sérieuses. Je pense que c’est la meilleure façon de le décrire.

L’un des exemples que je pourrais donner c’est que nous avons reçu des commentaires au sujet de la réglementation sur les autorisations. Récemment, nous avons vu la deuxième version d’un document de travail qui ne traite pas d’une préoccupation fondamentale que nous avons portée à leur attention, à savoir que dans l’optique de la surveillance accrue, les installations existantes peuvent maintenant bénéficier d’une autorisation. Ce sont des dispositions qui existent depuis longtemps en fonction de conditions connues, et leur effet cumulatif est probablement très limité.

À cet égard, nous sommes d’avis que le Règlement devrait prévoir une délimitation de la portée ou une autre voie pour les installations existantes. À tout le moins, il faudrait que ces installations soient examinées dans leur contexte particulier. J’ai eu une réunion plus tôt cette semaine avec les gens du ministère, et il n’y a aucune garantie que ces possibilités seront prises en compte, ce qui nous préoccupe beaucoup.

Nous croyons qu’il nous faudra plus d’autorisations. Nous sommes en 2019, et bon nombre de ces installations, si vous vous souvenez bien, ont été construites avant l’entrée en vigueur de la loi. Elles datent des années 1970. La plupart de nos installations ont été construites dans les années 1920, 1930, 1940 et 1950. Elles ont eu une existence. Elles ont été construites selon les lois de l’époque. Nous attendons une réponse du côté de la réglementation, mais jusqu’à maintenant, nous n’avons reçu aucune réponse susceptible de nous donner l’assurance que cette question sera prise en compte.

La sénatrice Poirier : Dans vos exposés, vous nous avez fait part d’un certain nombre d’amendements que vos deux organisations recommandent. Ces amendements ont-ils également été présentés au comité de la Chambre des communes, en supposant que vous ayez tous comparu à titre de témoins à ce comité? Y avez-vous présenté tous ces amendements? En avez-vous proposé d’autres? Est-ce que certains des amendements présentés ont été acceptés, ou ont-ils tous été rejetés?

M. Toner : L’Association canadienne de l’électricité en a présenté cinq ou six peut-être un peu plus en détail. Nous voulions nous en tenir à ceux dont ils allaient vraisemblablement débattre, et je pense que nous nous sommes focalisés sur cinq amendements précis. C’est la façon la plus simple de décrire ce que nous avons fait. C’est pourquoi nous sommes ici : nous voulions parler à la Chambre du second examen objectif.

M. Gibson : Je vous assure qu’ils ont été présentés. J’ai comparu deux fois devant le comité. Une fois au nom de Hydroélectricité Canada et une fois au nom de mon entreprise. En fait, nous en avons présenté quelques autres. Notre position a toujours été que nous voulons appuyer la refonte de la Loi sur les pêches par le gouvernement. Nous voulons appuyer le gouvernement dans son intention d’améliorer cette loi. Or, nous comprenons que nous sommes rendus à la dernière heure, et c’est ce qui explique pourquoi nous n’avons pas présenté toutes nos recommandations au Sénat aujourd’hui. Nous tenons à faire valoir notre position sur certaines de nos principales préoccupations.

À l’époque, nous avions des réserves quant au retour de la notion de la détérioration, destruction ou perturbation de l’habitat du poisson, mais nous comprenons que le gros de la discussion au sein de notre industrie concerne la question des débits. C’est là-dessus que nous voulons concentrer nos efforts aujourd’hui.

M. Perera : Lorsque nous avons comparu devant la Chambre des communes, la définition de l’habitat n’était pas particulièrement problématique. De toute évidence, nous n’en avons pas parlé en détail à ce moment-là. Nos craintes sont apparues lorsque nous en avons parlé avec les gens du ministère. Même eux étaient très préoccupés par l’ajout du débit à la définition de l’habitat. Pour nous, c’est désormais une préoccupation de premier plan. Quand on y pense, on s’aperçoit que même le ministère n’a pas eu le temps de faire une analyse des répercussions de cette modification de la définition de l’habitat.

Idéalement, il faudrait que le ministère fasse une analyse d’impact concernant l’ajout de cette nouvelle définition. Quels en sont les coûts économiques et sociaux? Les gens du ministère n’ont pas eu le temps de le faire. Étant donné tous les faits que nous vous avons présentés, nous pensons que vous devriez sérieusement envisager d’abandonner cette définition et de revenir à ce que le ministère a proposé au cours de la première série de consultations sur ce projet de loi.

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La sénatrice Poirier : Pourriez-vous me dire comment vous évaluez les répercussions des débits d’eau proposés aux termes du projet de loi C-68, si une telle évaluation existe?

M. Gibson : Une grande partie de cette disposition sur les débits est en prévision de la définition qu’on lui donnera. Lorsque l’Ontario Power Generation a examiné son portefeuille de production d’énergie hydroélectrique, elle a déterminé que nous allions prendre le passage instantané du débit à 80 p. 100 comme principe pour atteindre les objectifs de la nouvelle définition de « l’habitat du poisson ». Nous ne serions plus en période de pointe et nous ne serions plus en train de retenir l’eau ou de répondre à la demande du réseau, hormis l’impact des émissions de gaz à effet de serre qui allait se vérifier. Nous avons décrit en détail l’incidence que cela allait avoir sur notre organisation en ce qui a trait à l’atténuation des inondations et le rôle que nous jouons à cet égard. Tout le monde se souvient de ce qui s’est passé au printemps de 2017 en Ontario et dans la vallée de l’Outaouais. Il y a eu une inondation exceptionnelle, comme on n’en voit qu’une par génération. Grâce à nos plans de gestion de l’eau, nous avions la capacité de retenir l’eau dans le bassin hydrographique. Nous avons fait une analyse détaillée de ce qui aurait pu se produire si nous n’avions pas eu la capacité de stocker l’eau dans le bassin hydrographique à cause des inondations dans les Grands Lacs. L’une des choses qui se seraient produites, c’est que la ville de Montréal se serait retrouvée avec un mètre d’eau supplémentaire. Nous avons pu décrire cela en détail en partant d’un débit seuil de 80 p. 100, c’est-à-dire en ne contrôlant ou en ne retenant que 20 p. 100 du réseau, et en permettant à 80 p. 100 du débit de couler en continu.

J’ai pris l’exemple de Bark Lake, près de Thunder Bay, où nous avons pratiqué ce rabattement hivernal à la fin de l’hiver et au début du printemps pour aller au-devant de cette inondation printanière. Si nous n’avons pas la capacité d’évacuer l’eau et d’abaisser le niveau du lac pour qu’il puisse se remplir avec la crue printanière, nous allons créer un risque d’assurance pour la ville de Thunder Bay, certes, mais aussi un risque d’inondation de grande envergure pour les infrastructures en aval.

Je pourrais parler plus spécifiquement des pertes de térawatts qui se produisent par le simple fait de laisser le combustible filer en aval. Si vous laissez couler l’eau, vous n’êtes plus en mesure de la retenir pour répondre à la demande du réseau. Il y a une perte d’électricité verte dans la province qui doit être compensée par autre chose.

M. Toner : Un autre aspect auquel il faut songer, c’est le fait que le Canada est un pays magnifique et intéressant, dont les provinces ne sont pas identiques. Il en va de même de leur réseau électrique et de leurs sources d’électricité. Dans chaque province, l’électricité joue un rôle différent. En Ontario, en Colombie-Britannique, au Manitoba et peut-être même à Terre-Neuve et au Québec, l’hydroélectricité représente une part importante de l’énergie produite. Dans d’autres provinces, elle fait partie des sources d’énergie, mais c’est une partie importante. On pourrait faire valoir le même argument au Nouveau-Brunswick à propos de la lutte contre les inondations. Si les producteurs d’hydroélectricité n’étaient pas en mesure de faire ce qu’ils peuvent, la ville de Fredericton serait inondée. Malgré cela, l’année dernière, la ville a été submergée par une quantité assez importante d’eau.

En Nouvelle-Écosse, notre capacité à cet égard est plus limitée. Les rivières sont courtes, et vous n’êtes jamais à une distance de plus de 50 ou 60 kilomètres de la mer. En Nouvelle-Écosse, nous utilisons l’hydroélectricité surtout pour satisfaire à la demande durant les périodes de pointe, sauf pendant la saison des pluies. Pour remplacer cette électricité, il faudrait utiliser du gaz naturel ou du charbon. Ce n’est pas la direction que nous suivons.

Aux termes d’autres lois et d’autres règlements, nous avons des obligations à respecter en ce qui concerne les gaz à effet de serre, des obligations qui nous amènent à modifier grandement la composition de notre énergie, notamment en important de l’électricité d’autres provinces. Nous devons avoir la capacité d’utiliser nos centrales hydroélectriques dans le but pour lequel elles ont été construites en premier lieu, et le gouvernement doit comprendre que des études particulières seront toujours menées, puisque l’utilisation de nos sites hydroélectriques doit être renouvelée à l’échelle provinciale tous les 10 ans. Le gouvernement fédéral participe à ce processus par l’entremise du MPO.

Chacun de ces arguments est une occasion de modifier légèrement les exigences de la mesure législative, compte tenu des nouvelles tendances et du fait que nous sommes maintenant en 2019. Un régime plutôt robuste est déjà en place dans un grand nombre de secteurs. C’est la raison pour laquelle cet élément, ajouté à la dernière minute par le comité, nous a tous pris un peu au dépourvu. Cet ajout nous préoccupe. Mis à part le travail auquel Dan Gibson a fait allusion, nous n’avons pas eu la chance de procéder réellement à une analyse complète de son incidence, mais nous savons que cet ajout est problématique.

La sénatrice Poirier : J’ai une question à poser aux représentants d’Hydroélectricité Canada. Votre site web indique qu’au cours des 20 prochaines années, le développement de projets hydroélectriques pourrait apporter au Canada des investissements de plus de 125 milliards de dollars et des millions d’emplois.

Quelle incidence le projet de loi C-68 aura-t-il sur cet important potentiel en matière d’hydroélectricité, au cours des 20 prochaines années?

Mme Audouin : C’est une excellente question. Les producteurs d’hydroélectricité emploient plus de 100 000 travailleurs partout au Canada. Nous figurons toujours parmi les cinq premiers projets d’infrastructures du pays. Le secteur est un énorme fournisseur tant au chapitre des milliards de dollars qu’il ajoute au PIB du Canada qu’au chapitre des emplois qu’il crée.

Hydroélectricité Canada représente tous les producteurs d’hydroélectricité du Canada. Lorsque nous avons parlé aux producteurs des quatre coins du pays, chacun d’eux a sonné l’alarme. Tous les producteurs sont très inquiets à propos du projet de loi C-68. Nous avons parlé longuement du débit d’eau, mais le problème fondamental, c’est que la loi ou le projet de loi n’a jamais été rédigé dans le but d’inclure cet article. Les rédacteurs législatifs n’ont jamais eu l’intention d’ajouter une disposition sur le débit d’eau. Elle a été ajoutée à la dernière minute sans discussion ou consultation préalable, ce qui aurait probablement atténué certains des problèmes.

Je ne saurais trop insister sur le fait que cet article aurait des conséquences dramatiques pour l’industrie, des conséquences qui sont toutes liées à l’article 2.2. Il y a d’autres problèmes qui, à notre avis, peuvent être réglés à l’aide du Règlement. Il y a assurément des questions que nous prions instamment le comité d’examiner et de modifier avant que la loi entre en vigueur, afin que nous ne soyons pas forcés d’attendre que le Règlement rende la loi gérable pour l’industrie.

La sénatrice Poirier : Merci.

M. Gibson : Voilà une excellente réponse. Je peux seulement ajouter que j’aimerais rappeler au comité que 60 p. 100 des Canadiens comptent sur l’hydroélectricité en tant que source quotidienne d’énergie, et cela est en grande partie attribuable à la demande du réseau. Le matin, à huit heures, l’hydroélectricité entre en jeu et démontre vraiment sa valeur lorsque tous les Canadiens allument leurs luminaires.

Alors que nous cherchons à électrifier davantage le pays, j’ajouterais qu’à mon avis, certains des objectifs du gouvernement consistent à électrifier un plus grand nombre d’industries canadiennes. Le parc de véhicules de transport doit être électrifié. Il se peut aussi que le chauffage résidentiel soit électrifié dans les années à venir. Cela se produira avec l’appui de la production d’énergie sur demande par les producteurs d’hydroélectricité.

Hydroélectricité Canada a fait un excellent travail en décrivant la soif et le désir d’exportations canadiennes d’énergie propre, soit l’une des mesures que notre entreprise n’a pas prises. Alors que nos voisins du Sud cherchent à se libérer du charbon et du gaz naturel, ils se tournent vers le Québec, l’Ontario et le Manitoba dans leur recherche d’exportations d’énergie propre qui les aideraient à faire la transition. Notre industrie doit être en plein essor pour appuyer cette transition.

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La sénatrice Poirier : Merci à vous deux d’être ici ce matin. D’après vous, la portée du projet de loi C-68 répond-elle aux besoins du Nord?

M. Maurice : Oui, le projet de loi vise la réconciliation avec les Autochtones. C’est pour cette raison que nous sommes optimistes en ce qui a trait à la formulation et à l’inclusion de partenariats avec les organisations autochtones. Comme je l’ai dit durant ma déclaration préliminaire, nous avons connu des défis dans le Nord. Nous avons tenté pendant 20 ans de négocier un règlement sur les pêches au Nunavut conforme à l’accord du Nunavut et respectueux des droits des Inuits. Le projet de loi crée un milieu propice à l’élaboration de politiques qui amélioreront encore davantage la situation socioéconomique des Inuits dans le Nord.

La sénatrice Poirier : Selon vous, le projet de loi intègre-t-il adéquatement les connaissances traditionnelles au processus décisionnel?

M. Maurice : Il s’agit certainement d’une nette amélioration puisqu’avant, il n’y avait rien. Or, ce qui est encore plus important, c’est que de notre côté, nous aurons le défi de faire en sorte que les organisations autochtones enregistrent adéquatement le savoir autochtone et que nous disposions de bases de données ou de sources d’où nous pourrons puiser pour participer de manière significative au processus décisionnel.

La sénatrice Poirier : Quel soutien supplémentaire le MPO peut-il fournir au Nord?

M. Maurice : Au bout du compte, ce qu’il faut, c’est de l’argent. NTI est une petite organisation. Nous avons été exclus de divers programmes de pêches autochtones et nous n’avons pas eu la possibilité d’accéder à du financement pour les pêches autochtones. Récemment, nous avons appris que nous pourrions accéder à des fonds par l’intermédiaire de l’IPCIA et du PAGRAO, mais dans le passé, les Nunavummiuts n’ont pas eu droit à de l’aide financière pour les pêches.

La sénatrice Poirier : Avez-vous eu la possibilité de présenter vos préoccupations concernant le projet de loi C-68 au comité de la Chambre des communes?

M. Maurice : Non, je ne crois pas. C’est notre première comparution. Je sais que nous nous y prenons tard, à l’étape de la troisième lecture, mais il faut dire que de vastes consultations ont été menées dans le Nord au sujet du projet de loi C-68. Il y a eu beaucoup de discussions avant que le projet de loi soit depose.

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